بقلم: بن يونس المرزوقي*
- مراجعة دستور 1996
عرف المغرب، على غرار دول عربية أخرى، حركة اجتماعية شبيبية عُرفت باسم حركة 20 فبراير، تمكنت من تحريك الوضع السياسي بالبلاد في اتجاه التسريع بالإصلاحات الدستورية. فرغم أن المغرب كان يعرف تراكمات سابقة في مجالات مُتعددة وأساسا منها التعددية الحزبية والتقدم النسبي لحقوق الإنسان، وفتح أوراش إصلاحية كبرى قصد تسوية ملفات الماضي من قبيل حكومة التوافق، وتجربة هيئة الإنصاف والمصالحة، والأمازيغية والجهوية والصحافة “المستقلة” والانفتاح الإعلامي، فإن حركة 20 فبراير التي تمت نشأتها خارج التنظيمات الحزبية، تمكنت من إخراج الآلاف من المواطنات والمواطنين للتظاهر في مختلف مدن المملكة، ورفعت شعارات سياسية واضحة.
لقد كان لوضوح شعارات حركة 20 فبراير دور أساسي في تسريع عملية الإصلاح الدستوري، خاصة وأن حركات احتجاجية في بلدان أخرى رفعت مباشرة شعارات تستهدف الإطاحة بالنظام القائم دون تصور واضج للبديل باستثناء شعارات عامة، مما جعلها تتيه في عملية بناء الدولة الجديدة. وعلى العكس من ذلك، فإنه بالنسبة للمغرب، جاء الخطاب الملكي ليوم 9 مارس ليُجيب عن كل الشعارات التي تم رفعها، ووفق مقاربة جديدة.
خطاب 9 مارس
إن التفاعل الملكي مع مطالب حركة 20 فبراير جاء سريعا باعتبار أن الفترة الفاصلة ما بين 20 فبراير و9 مارس لا تتعدى 17 يوما. وقد كان للتأصيل النظري الوارد في الخطاب دور في توضيح التصور الملكي للمسلسل الإصلاحي، خاصة عند الحديث عن أسلوب التدرج في التطور الديمقراطي الذي أهل المغرب للشروع في تكريسه دستوريا.
وهكذا، استعمل الملك مصطلحات ومفاهيم جديدة على الساحة الوطنية، حيث تمت الإشارة إلى: الجهوية المتقدمة، المراجعة الدستورية العميقة، النقاش الوطني الواسع والبناء، الإرادة الشعبية المباشرة، الإصلاح المؤسسي الشامل، الحكامة الجيدة، التوزيع المنصف للاختصاصات وأيضا للإمكانات بين المركز والجهات، جسامة التحديات، مشروعية التطلعات، تحصين المكتسبات، تقويم الاختلالات، الالتزام الراسخ، الإصلاح العميق، المنظومة الدستورية الديمقراطية، ترسيخ العدالة الاجتماعية، وتعزيز مقومات المواطنة الكريمة.
كان الخطاب يحمل قاموسا جديدا في جزئياته وفي شموليته. لقد جاء تتويجا لمسارات إصلاحية مُتعددة تم تلخيصها في الخطاب بكونها “إصلاحات وأوراش سياسية وتنموية عميقة، ومصالحات تاريخية رائدة”، ولا أدل على ذلك من كون الخطاب قد زاوج بين موضوعين كل منهما شرط لتحقيق الآخر.
فبالنسبة لموضوع الجهوية المتقدمة، فإن التصور الملكي ذهب في اتجاه وضع التوجهات الأساسية التي لا يُمكن النزول عنها للحديث عن جهوية مُتقدمة، نذكر من بينها: تخويل الجهة المكانة الجديرة بها في الدستور ضمن الجماعات الترابية، انتخاب المجالس الجهوية بالاقتراع العام المباشر، تخويل رؤساء المجالس الجهوية سلطة تنفيذ مقرراتها، تعزيز مشاركة المرأة في تدبير الشأن الجهوي، إعادة النظر في تركيبة وصلاحيات مجلس المستشارين في اتجاه تكريس تمثيليته الترابية للجهات.
أما بالنسبة للإصلاحات الدستورية، فقد تم تصورها في شكل “تعديل دستوري شامل”. وبنفس المنطق السابق، تم وضع التوجهات الأساسية المتمثلة في المرتكزات السبع التالية:
1- التكريس الدستوري للطابع التعددي للهوية المغربية الموحدة، الغنية بتنوع روافدها، وفي صلبها الأمازيغية، كرصيد لجميع المغاربة؛
2- ترسيخ دولة الحق والمؤسسات، وتوسيع مجال الحريات الفردية والجماعية، وضمان ممارستها، وتعزيز منظومة حقوق الإنسان، بكل أبعادها، السياسية والاقتصادية والاجتماعية والتنموية، والثقافية والبيئية، ولاسيما بدسترة التوصيات الوجيهة لهيأة الإنصاف والمصالحة، والالتزامات الدولية للمغرب؛
3- الارتقاء بالقضاء إلى سلطة مستقلة، وتعزيز صلاحيات المجلس الدستوري، توطيدا لسمو الدستور، ولسيادة القانون، والمساواة أمامه؛
4- توطيد مبدأ فصل السلط وتوازنها، وتعميق دمقرطة وتحديث المؤسسات وعقلنتها؛
5- تعزيز الآليات الدستورية لتأطير المواطنين، بتقوية دور الأحزاب السياسية، في نطاق تعددية حقيقية، وتكريس مكانة المعارضة البرلمانية، والمجتمع المدني؛
6- تقوية آليات تخليق الحياة العامة، وربط ممارسة السلطة والمسؤولية العمومية بالمراقبة والمحاسبة؛
7- دسترة هيآت الحكامة الجيدة، وحقوق الإنسان، وحماية الحريات.
وإذا كان المرتكز الثالث قد كان الأساس الذي تم بموجبه الارتقاء بالقضاء إلى سلطة قضائية مستقلة، فإن المرتكز الرابع اشتمل على نوعين من الإصلاحات:
– إصلاح للمؤسسة التشريعية عن طريق برلمان نابع من انتخابات حرة ونزيهة، يتبوأ فيه مجلس النواب مكانة الصدارة، مع توسيع مجال القانون، وتخويله اختصاصات جديدة، كفيلة بنهوضه بمهامه التمثيلية والتشريعية والرقابية؛
– إصلاح للمؤسسة الحكومية من خلال حكومة منتخبة بانبثاقها عن الإرادة الشعبية، المعبر عنها من خلال صناديق الاقتراع، وتحظى بثقة أغلبية مجلس النواب، مع تكريس تعيين الوزير الأول من الحزب السياسي، الذي تصدر انتخابات مجلس النواب، وعلى أساس نتائجها، وتقوية مكانة الوزير الأول، كرئيس لسلطة تنفيذية فعلية، يتولى المسؤولية الكاملة على الحكومة والإدارة العمومية، وقيادة وتنفيذ البرنامج الحكومي، ودسترة مؤسسة مجلس الحكومة، وتوضيح اختصاصاته.
وأخيرا، فإنه سيرا على نفس المقاربة التشاركية المعتمدة في كل الإصلاحات الكبرى، تم تكوين لجنة خاصة لمراجعة الدستور، تحت رئاسة السيد عبد اللطيف المنوني، مع دعوة اللجنة “إلى الإصغاء والتشاور مع المنظمات الحزبية والنقابية، ومع الفعاليات الشبابية، والجمعوية والفكرية والعلمية المؤهلة، وتلقي تصوراتها في هذا الشأن”، داخل أجل لا يتعدى شهر يونيو (أي عمليا داخل أجل ثلاثة أشهر).
ودون تفصيل في هذه المرتكزات السبع التي أعلن عنها الملك كأساس للمراجعة الدستورية الشاملة، يُمكن القول على أن الأمر يتعلق بأسس تضع الحد الأدنى لما كان الملك ينتظره وليس الحد الأقصى. فبنفس منطق إصلاح هياكل الدولة عن طريق جهوية مُتقدمة، فإن المرتكزات السبع تستهدف الإصلاح العميق، من خلال نقاش مُجتمعي موسع تمكن المواطنون والمواطنات من نقاش عمومي حول الإصلاحات المنشودة في حديها الأدنى والأقصى.
ويُمكن القول إجمالا أن دستور 2011 يُعد في جوهره ميثاقا سياسيا من حيث مضمونه، لأنه وضع قواعد جديدة لتنظيم السلطة مع إعادة توزيعها بشكل أكثر تقدما مما كان عليه الأمر في التجارب الدستورية السابقة. ولعل أهم ما ينبغي الإشارة إليه هو عقلنة تنظيم السلطات والعلاقات فيما بينها.
صعوبات تنفيذ الدستور وتطبيقه
تتطلب عملية تجسيد الدستور وتحويل مقتضياته من نصوص إلى ممارسة سياسية، التمييز ما بين الصلاحيات التي تهم استكماله بإصدار النصوص اللازمة، عن ممارسة الصلاحيات.
ففيما يخص إصدار النصوص، يُمكن القول على أن الأمر يتوقف على الأداء الحكومي والبرلماني. وقد تم بذل المجهودات اللازمة، إلا أنه مع ذلك بقيت بعض القوانين التنظيمية دون مصادقة إلى غاية الولاية الحكومية الحالية، كما أن أحدها يُشكل تحديا كبيرا ما دام أنه تم التنصيص عليه منذ دستور 1962، ويتعلق الأمر بتنظيم ممارسة حق الإضراب، كما أنه لم يتم لحد الآن ملاءمة القانون التنظيمي للدفع بعدم دستورية القوانين مع قرار المحكمة الدستوري. أما على صعيد النصوص القانونية العادية، فإن هذا الورش لا زال مُتأخرا نتيجة عجز واضح يتحمل فيه المسؤولية كل من الحكومة والبرلمان. إن الدستور مثلا قد أكد على أن المملكة المغربية، تؤكد وتلتزم بـ “جعل الاتفاقيات الدولية، كما صادق عليها المغرب، وفي نطاق أحكام الدستور، وقوانين المملكة، وهويتها الوطنية الراسخة، تسمو، فور نشرها، على التشريعات الوطنية، والعمل على ملاءمة هذه التشريعات، مع ما تتطلبه تلك المصادقة”، لكن لحد الآن لم نسمع عن أي ورش لتنفيذ هذا الالتزام.
لقد مضى ذلك الزمن الدستوري الذي كان فيه بعض الفاعلين السياسيين والأكاديميين يُنسِبون كل شيء إلى عدم انتظام عقد المجلس الوزارية، فالنصوص التشريعية العادية في جلها أصبحت تُحال مباشرة من المجلس الحكومي إلى البرلمان، فما الذي يمنع من تسريع عملية التشريع؟ إن بعض النصوص القانونية الأساسية لا وزالت إنما في صور المصادقة (القانون الجنائي)، أو لم يتم طرحها أصلا رغم وجود مسودات (المسطرة الجنائية، المسطرة المدنية، …)، زد على ذلك، أنه رغم التقدم الحاصل بخصوص ترسيخ استقلالية السلطة القضائية، فإن مشروع تعديل التنظيم القضائي لا يزال يُراوح مكانه، نتيجة عوامل عديدة أهمها ضعف الأداء البرلماني. ويكفي فقط الاطلاع على قرار المحكمة الدستورية بخصوص التنظيم القضائي، والذي قضى بأن “مسطرة إقرار التعديلات المُدخلة من قبل مجلس النواب، في القراءة الثانية، على المواد 7 و23 و48 و52 و71 و96 و103 و107 من القانون المتعلق بالتنظيم القضائي، غير مطابقة للدستور”، مما يدل على عدم التمكن من مسايرة قرارات المحكمة الدستورية التي سبق لها في قرار سابق أن وضحت هذه المسطرة، كما أن الاطلاع على الحصيلة التشريعية، وسحب ما يتعلق بالمعاهدات والاتفاقيات والتعديلات الجزئية، سنجد أن الحصيلة لا ترقى لمستوى دستور 2011.
كما أنه على صعيد المؤسسات والهيئات الدستورية، لا زال بعضها مُعطلا، فرغم صدور النصوص القانونية المؤسسة لها، فإنه لم يتم تنصيب بعضها (هيئة المناصفة ومكافحة كل أشكال التمييز، المجلس الاستشاري للأسرة والطفولة، المجلس الاستشاري للشباب والعمل الجمعوي)، كما أن مؤسسات أخرى تحتاج تجديد الأعضاء (المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، المجلس الأعلى للتربية والتكوين والبحث العلمي)…
بعض تحديات تطبيق دستور 2011
رغم مرور 9 سنوات على صدور دستور 2011، فإنه لا زالت أمامنا أوراش كثيرة تنتظر الشروع في تنفيذها. ورغم تعدد التحديات التي تطرحها هذه الأوراش، فإنه يُمكن الوقوف على بعض منها مما نعتبره أساسيا.
التحدي الأول، يتمثل في تحديد مجال ونطاق السياسات العمومية، والتي هي من صلاحيات مجلس الحكومة (الفصل 92 من الدستور)، وقابلة للتقييم من قبل البرلمان (الفصل 70)، إلا أنها أيضا مجال لإبداء الرأي من قبل بعض المؤسسات والهيئات الدستورية، والتي نذكر منها كلا من مجلس الجالية المغربية بالخارج (الفصل 163)، والمجلس الأعلى للتربية والتكوين والبحث العلمي (الفصل 168)، والمجلس الاستشاري للأسرة والطفولة (الفصل 169)، إضافة لمؤسسات أخرى (نذكر منها خاصة: المجلس الأعلى للحسابات، والمجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي).
ولذلك، فإنه لا زلنا في حاجة لتحديد هذه العلاقات بين طرفين غير متوازنين:
فمن جهة أولى هناك الحكومة التي تخضع للرقابة بمختلف أنواعها، وتتحمل المسؤولية السياسية التي يُمكن أن تصل حد إقالتها؛
ومن جهة ثانية، هناك هيئات مُستقلة، تتدخل بشكل أو بآخر في السياسات العمومية دون أن تخضع للرقابة أو تتحمل أية مسؤولية سياسية.
وإلى جانب هذا، يلزم المزيد من الاجتهاد لتمييز “السياسة العمومية” عن “السياسة العامة”، سواء منها “السياسة العامة للدولة” التي يتداول فيها مجلس الحكومة، ويتم عرضها على المجلس الوزاري (الفصل 92)، أو “السياسة العامة” الخاضعة للرقابة البرلمانية من خلال الأسئلة الموجهة لرئيس الحكومة (الفصل 100)، والتاي يُمكن أيضا أن تكون أساسا لإمكانية مواصلة الحكومة لتحمل المسؤولية بتصويت من مجلس النواب، يمنح الثقة بشأن تصريح يدلي به رئيس الحكومة في “موضوع السياسة العامة” (الفصل 103).
التحدي الثاني، يتمثل في تفعيل الآليات المسندة سواء للمواطنات والمواطنين أو لجمعيات المجتمع المدني. فالأمر وفق الصياغة الدستورية دقيق للغاية. إن الجمعيات المهتمة بقضايا الشأن العام والمنظمات غير الحكومية، تساهم ليس فقط “في إعداد قرارات ومشاريع لدى المؤسسات المنتخبة والسلطات العمومية” ولكن أيضا “في تفعيلها وتقييمها” (الفصل 12)، بل إن الفصل 13 يطرح إشكالا أكبر من خلال التنصيص على أن “إحداث هيئات للتشاور، قصد إشراك مختلف الفاعلين الاجتماعيين، في إعداد السياسات العمومية وتفعيلها وتنفيذها وتقييمها”. إن الإشارة إلى التفعيل والتنفيذ يتطلب تنظيما إداريا مُحكما، وهو بدوره ورش واسع ومُتشعب، وهذا إضافة لنظام الملتمسات (الفصل 14) والعرائض (الفصل 15).
التحدي الثالث، يتعلق بممارسة الصلاحيات، من قبيل صلاحية البرلمان في تقييم السياسات العمومية التي ينبغي أن تكون شاملة وعميقة وليس مجرد تقييم تقني لمشاريع جزئية أو قطاعية، ومدى قدرة مختلف مؤسسات وهيئات حماية الحقوق والحريات والحكامة الجيدة والتنمية البشرية والمستدامة والديمقراطية التشاركية في التفاعل الإيجابي مع مجال السياسة العامة للدولة والسياسات العمومية بما يُطور عملها،… إلى غير ذلك مما يتطلبه التفعيل الكامل لمقتضيات الدستور.
هل من حاجة لتعديلات دستورية؟
لا أعتقد أنه حان وقت الحديث عن مراجعة الدستور ما دام أنه ليس هناك لحد الآن ما يجعل تطبيقه عسيرا، وأن أقصى ما يُمكن الحديث عنه هو “تنقيح الدستور” فقط.
إن مراجعة الدستور، كما سنرى، تتطلب اعتماد مسطرة الاستفتاء الشعبي، بينما تعديل بعض المقتضيات يُمكن أن يتم عبر البرلمان فقط.
لقد ميز الدستور في الباب الثالث عشر بين حالتين:
– الحالة الأولى تهم مراجعة الدستور عبر الاستفتاء الشعبي، حيث أن الفصول 172، 173، و174، وضعت مسطرة تهم المبادرة قصد مراجعة الدستور من قبل الملك أو رئيس الحكومة أو مجلس النواب أو مجلس المستشارين، وفق ما يلي:
– بالنسبة للملك: له أن يعرض مباشرة على الاستفتاء، المشروع الذي اتخذ المبادرة بشأنه (الفصل 172)؛
– أما بالنسبة لمبادرة أحد مجلسي البرلمان، أو مقترح رئيس الحكومة، فتم تحديد مسطرة إقرارهما في الفصل 173.
– وفي كل الأحوال فإن مراجعة الدستور تتم وفق الفصل 174 من خلال عرض مشاريع ومقترحات المراجعة، بمقتضى ظهير، على الشعب قصد الاستفتاء.
-الحالة الثانية: تهم مراجعة بعض مقتضيات الدستور، وهي مُؤطرة بالفصل 174، حيث أنه “للملك، بعد استشارة رئيس المحكمة الدستورية، أن يعرض بظهير، على البرلمان، مشروع مراجعة بعض مقتضيات الدستور: وفي هذه الحالة “يصادق البرلمان، المنعقد، بدعوة من الملك، في اجتماع مشترك لمجلسيه، على مشروع هذه المراجعة، بأغلبية ثلثي الأعضاء الذين يتألف منهم” وذلك تحت مراقبة المحكمة الدستورية لصحة إجراءات هذه المراجعة، وإعلان نتيجتها.
وواضح من خلال هذه المقتضيات، أن الأمر يتعلق في الحالة الأولى بمراجعة تهم مقتضيات جوهرية في الدستور وبالتالي تتطلب لزوما إقرارها بالاستفتاء الشعبي، أما في الحالة الثانية فيتعلق الأمر بما يُمكن أن نُسميه “تنقيح الدستور” أي مراجعة لبعض المقتضيات غير الجوهرية.
لذلك، فإنني أتساءل بدوري، ما الذي يجعل تطبيق الدستور عسيرا حتى نبحث عن مراجعة دستورية؟
*بن يونس المرزوقي، أستاذ باحث بكلية الحقوق بوجدة
